教育经济实证研究与规范研究的案例分析(发言概述) 北京师范大学经济与工商管理学院/首都教育经济研究院 王善迈

本站原创   |   2016-04-28  |   浏览次数: 2,395 views

wangshanmai

我的发言分为三部分:第一部分,财政性教育经费占GDP4%的一项前期实证研究;第二部分,后4%时代财政教育投入长效机制的规范研究;第三部分,规范研究与实证研究的思考。

首先谈谈财政性经费占4%的问题。当时研究的背景是教育在国民经济中的重要地位和教育经费的严重短缺。那么,在一定时期政府为教育支出多少才算合理?政府教育支出(公共教育支出)占GDP的比例是多少才算合适?此问题成为1983年国家社科基金重点项目。

此项目研究属于预测研究,预测方法有两种,第一种方法是直接法或供求均衡法。预测需求可简化为教育发展目标中各级各类教育的入学率和学生人数×生均教育经费(或生均财政拨款)。预测供给包括经济与财政收入增长目标和财政支出结构。在此基础上确定供求均衡区间和进行选择。这种方法相对准确,但需相应条件。第二种方法是间接法,即国际比较法。此方法有个前提或假设,即规律存在于大量现象中,经济决定教育。有两种比较方法,一是算术平均法,即总体平均和分组平均,这种方法成本低但不具可比性。二是经济计量法,利用回归模型寻求同等经济发展水平(人均GDP)条件下,公共教育支出占GDP的合理比例。我们采用的是第二种方法。

课题分了三组进行研究。第一组是选择人口在千万以上的38个市场经济国家。选取的指标有两个:国家的GDP和公共教育支出(以1980年价格和1980年美元为计量单位)。时间序列是1961-1979年。计量结果是人均GDP1000美元时(中国2000年小康目标),比例为4.24%。第二组是前苏联东欧社会主义国家,指标和前一组一样。跨越时间20年,即1960-1980年。计量结果是人均GDP1000美元时,比例为3.79%。第三组打算做我国1953-1983的,因没有相关数据,未能进行。

项目研究为4%的决策提供了重要参考依据。1993年教育改革与发展纲要规定2000年财政性教育经费达GDP4%,2010年第二个纲要规定2012年达4%。而这个决策与我们研究结果并不相同,主要区别在于分子,我们分子是政府教育支出,决策叫财政性教育经费,两个的统计口径不同。决策预计7年完成,实际是19年后到2012年达到决策目标。2012年该比例为4.28%,2013-2015年略有下降。

决策目标的实现有两类途径,一类为加大比例中的分子,即2011年扩大教育附加征收范围和比重;土地转让收入中部分用于教育;扩大教育支出统计范围;一类为2011年将4%分解为各级财政用于教育支出比重的两年目标。

第二部分谈谈后4%时代财政投入长效机制的规范研究。研究背景和问题包括,公共教育投入保障机制的争论,是继续以公共教育支出占GDP的百分比来保障,还是以教育财政制度保障。其次,中国的经济增长步入中高速的“新常态”,财政收入增速减慢,支出又有刚性。再次,十八届三中全会关于财税体制改革的决定和2014年新颁布的《预算法》。

那么,步入新常态和财政税制改革背景下,如何建立、完善保障教育投入的长效机制?我主张在中国《教育法》未修改之前坚持“三个增长”。中央提出关于重点支出同财政或生产总值一般不挂钩,但未明确规定“一般”和“非一般”挂钩与不挂钩的界限。现在的教育支出为“双挂钩”,既同生产总值挂钩,又同财政收支挂钩。挂钩方式可分为“硬性挂钩”(4%)和“弹性挂钩”(逐步提高两个比例和保持三个增长)。我认为作为无数量和时限要求的“三个增长”可依法坚持。

我认为教育支出不应再与生产总值硬性挂钩。其理论依据为:第一,挂钩将导致财政支出结构固化。一国一地区一定时期财政支出结构取决于政府职能、经济发展阶段、各项支出成本或定额标准、决策者的偏好等因素,应不断调整和优化。第二,挂钩可能产生部门间争夺公共资源的“攀比效应”。第三,财政预算编制程序应先定支出标准,再定数量与结构。法规依据在于:第一,2014年《预算法》第四章规定,“各部门、各单位应按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求,以及绩效目标管理等预算编制规定… …编制。”第二,2014年《国务院关于深化预算管理制度的决定》提出“对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排,优先保障,不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法”。

作为后4%时代财政投入的长效机制,概括的说就是“定标准、定责任、入预算”。第一,定标准是确定公共教育投入需求量的基础。为此要建立和完善各级各类教育办学标准、生均经费标准、生均财政拨款标准。标准包括国家标准和分省标准,标准既要考虑教育发展、教育公平和教育质量提升的要求,也要考虑财政供给可能,教育是成本递增的行业,标准应是动态的逐步提高的。同时,定标准也是编制教育预算的基础。2014年国务院关于深化预算管理制度改革要求:“进一步完善基本支出定额标准体系,加快推进项目支出定额标准体系建设,充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。”这意味着预算编制中先定支出标准再定预算数量。

第二,定责任。定责任回答财政教育支出应由哪一级财政负担。这不单是教育和财政问题,而是国家治理结构问题。在界定市场与政府作用边界的基础上,中央提出要建立中央和地方事权与支出责任相适应的制度,明确提出适度加强中央事权与支出责任。这涉及层级政府间事权、财权、财力、支出责任和支出结构,较为复杂,短期难以界定。事权与支出责任相适应是理想目标,现实由于财政纵向、横向不均衡,政府事权与支出责任划分根据不同,难以对等。解决途径为层级政府间财政转移支付,包括一般和专项转移支付。

现行的教育事权与支出责任待明确界定和调整。我国现行的教育事权与支出责任的划分,高等教育基本上是中央和省两级管理、两级财政负担,基础教育则“以县为主”“省级统筹”,界定不明确、不合理。由于我国经济和财政发展在区域间严重不均衡,大多数县其财力难以承担基础教育的支出责任,财政缺口大多采取中央和省专项财政转移支付弥补。中央提出转移支付要加大一般性财政转移支付比重,清理、整合、规范专项转移支付。现行的基础教育专项转移支付名目繁多、交叉重叠。一般性转移支付的目标是均衡地方财力,不宜规定其中教育所占比例,专项转移支付可通过加大中央和省对基础教育支出责任解决。对基础教育尤其义务教育的支出责任,可采取“按项目分比例”办法,分省确定中央和省的支出责任,避免“一刀切”。 项目指教育预算中的基本支出,以维持教育运转和发展,包括人员经费、公用经费和基建经费。不同的省按其经济和财政发展水平,确定中央和省的分担比例,省以下市县由各省自定。

第三,入预算。入预算是公共教育投入的制度保障问题。按照宪法和预算法规定,各级政府及其财政部门负责预决算的编制和执行。人大作为最高权力机关负责审查、批准、监督财政预决算。当标准和支出责任确定后,按中央和地方政府的支出责任分别纳入各级财政预算,经同级人大审核批准后执行,这就有了教育经费稳定增长的法制保障。

最后,谈谈我对规范研究与实证研究的思考。学术研究的使命在于发现、认识、解决问题,决策咨询的价值在于有助于决策的科学与民主。经济学研究方法包括规范与实证分析、定性与定量、宏观与微观、静态与动态、国内与国际比较等。实证研究回答“是什么”,经济怎样运行。对经济行为做出假定,对行为及后果作出分析,以各种方式对结果检验。规范研究回答“应该是什么”,经济应该怎样运行。以一定的价值判断为出发点,提出行为准则,研究经济行为如何符合准则。

二者区别在于是否进行价值判断。前者价值判断贯彻始终,后者主张价值中立,摆脱价值判断。二者关系是,规范以实证研究为基础,规范的演绎前提和结论,必须通过实证检验。实证以规范为前提,实证中的“逻辑取向”由规范规定、实证为规范目标服务,研究中二者相结合。

实证分析具体方法包括统计学中的统计分析、计量经济学中的计量分析、实验经济学中的经济实验。计量分析要素包括假设、构建数学模型、选择样本和变量、数据采集、统计分析、计量和结果。在研究中,问题决定方法,方法影响结论。运用数学的计量方法逻辑严谨、可以数量化,但数学是工具或方法,非研究对象。其前提和贡献在于经济思想或理论及其创新,其结果或结论的价值取决于具体的计量方法,最终由实践检验。

关于研究中的继承、借鉴和创新。继承与借鉴是重要基础,创新是目的,创新必须独立思考。对“泊来品”一概否定或是一概肯定、简单移植照搬不可取。应独立思考、判断期正确与否和是否适用于中国。研究中应从中国实际出发,研究者应积极参与调查实践。

 

 

2015.10.17

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